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摘要: “本質性處理行政爭議”包含3個維度：在判定尺度上，行政爭議能否曾經本質性處理應該從法令維度停止判定；在實用范圍上，需求本質性處理的案件僅限于“法式空轉”案件；在價值目的上，除了要停止權力維護之外，還應該對類案界線加以了了，監視行政機關。在本質性處理行政爭議佈景下，今朝重要有合意終結形式、實文體決形式、融會形式、機動實用形式等膠葛處理形式，但都存在必定缺點。應該樹立以案件類型為劃分尺度的膠葛處理形式，對于能夠存在“法式空轉”題目的案件，需求聯合詳細情形機動采取實文體決或和諧化解的方法處理爭議，其他案件仍應重要經由過程依法判決的方法處置爭議。為完成本質性處理行政爭議的目的，還須樹立健全審前調停、合并審理等配套軌制。
要害詞: 行政爭議 本質性處理 行政訴訟 行政復議
2009年6月，最高國民法院印發的《關于以後情勢下做好行政審訊任務的若干看法》初次提出，“要留意爭議的本質性處理，增進案結事了”。20包養 10年12月，在全法律王法公法院行政審訊下層基本任務座談會上，“本質性處理行政爭議”被正式提出，“就是請求國民法院在審理案件經過歷程中，必需站在客不雅公平的態度，在現行法令框架內對當事人爭議的本質性題目作出符合法規、公平、實時和妥當的處置，力爭從最基礎上化解爭議”。[1]修訂后的《中華國民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)和《中華國民共和國行政復議法》(以下簡稱《行政復議法》)固然并未采取“本質性”這一表述，可是前者請求處理行政爭議，后者請求化解行政爭議，均誇大行政接濟軌制的膠葛處理效能。亦有學者提出，本質性處理行政爭議是處理行政爭議的“進級版”“加大力度版”,是對流于情勢的簡略裁判和迫于情勢的肆意和諧的雙重否認，是向依法裁判為后盾、和諧處置為彌補、幫助機制為鼓勵的感性回回。[2]《行政訴訟法》和《行政復議法》所請求的“處理”和“化解”顯然并非指流于情勢的處置，而是請求現實處理膠葛。是以，“本質性處理行政爭議”固然并未明白呈現在立法中，可是其內在與立法目的分歧。“本質性處理行政爭議”不只是國民法包養網 院自動融進新時期社會管理系統的政治選擇和司法戰略，也是法定請求，[3]其主要性不問可知。包養
“本質性處理行政爭議”的提出，重要是為清楚決上訴率和申述率高、實文體判率和被告服判息訴率低的“兩高兩低”題目。當事人上訴的緣由復雜多樣，既能夠是由於接濟經過歷程中未對案件實體題目停止處置，即“法式空轉”所激發；也能夠是由於原審法院未嚴厲按照現行法令裁判所招致。以為但凡當事人上訴即為“法式空轉”的不雅點，顯然掉之偏頗。假如膠葛一直得不到妥當處理，不只個別權力無法獲得接濟，國度還須為處理膠葛連續投進大批資包養 本。是以，固然也有學者對“本質性處理行政爭議”提出批駁，[4]可是從實際角度動身，實時處理詳細膠葛對社會大眾和國度均具有積極意義。
“本質性處理行政爭議”既在立法中獲得了必定的表現，也在實行中具有積極意義。但“本質性處理行政爭議包養網 ”在學理上仍有諸多題目需求明白。(1)固然今朝學術界廣泛承認“本質性處理行政爭議”不只請求終結法令法式，還請求行政絕對人獲得本質接濟，法式曾經本質性終結，[5]可是否應以“案結事了”作為“本質性處理行政爭議”的判定尺度，“本質性處理行政爭議”能否需求從其他維度停止界定？(2)以“本質性處理行政爭議”為目的，行政復議和行政訴訟應該采取何種膠葛處理形式，是以和諧化解為主仍是應保持依法判決，抑或是依據案件詳細情形機動判定？(3)為完成“本質性處理行政爭議”,應該樹立哪些詳細規定和配套辦法？本文旨在對上述題目停止剖析，以期增進完成“本質性處理行政爭議”這一目的。
一、本質性處理行政爭議的三個維度
關于什么是“本質性處理行政爭議”,學界已從分歧角度停止論述，可是其詳細寄義仍未獲得清楚界定，司法實行中也存在裁判文書對“本質性處理行政爭議”作宣示性表達，從而將其情勢化、泛化的景象。[6]今朝而言，關于何謂“本質性處理行政爭議”固然并未構成分歧看法，可是現有不雅點的“最至公約數”在于誇大行政接濟軌制的膠葛處理效能，即從實體上回應該事人訴求，在法式上完成案結事了。[7]但是，即便存在這一“最至公約數”,關于“本質性處理行政爭議”的內在仍有諸多需求明白的題目。起首，假如行政絕對人基于分歧理訴求而不竭上訴、申述或上訪，能否可以認定爭議未獲得本質性處理？其次，哪些類型的行政爭議需求本質性處理，能否應該明白實用范圍？最后，“本質性處理行政爭議”是僅限于處理包養 現存爭議，包養 仍是應該統籌預防爭議產生的效包養網 能？針對以上題目，筆者以為，應該從判定尺度、實用范圍、價值目的三個維度，對“本質性處理行政爭議”的內在加以明白。
(一)應從法令維度判定爭議能否曾經本質性處理
學術界現有不雅點均誇大“本質性處理行政爭議”,可是對于若何判定爭議能否曾經本質性處理，學者們的熟悉并不完整分歧。例如，有學者以為，“本質性處理行政爭議”并不只限于法式上的案結事了，還請求行政接濟法式不“空轉”,進而對當事人的本質訴求停止處置，即“本質性處理行政爭議”包含“實體+法式”兩個要素。[8]有學者則將“本質性處理行政爭議”的要素擴大為4項，其重要是對爭議處理方法、爭議籠罩范圍停止了更詳盡的描寫，但實質還是采取“實體+法式”的判定尺度。[9]還有學者對“本質性處理行政爭議”提出了更高請求，以為其包括3個層面的內在的事務，即膠葛處理的妥當性、一次性和敏捷性，即在實體層面妥當處理當事人之間的權力任務爭議，并盡能夠一次性處理膠葛，尋求訴訟的經濟性。[10]一次性敏捷處理是爭議處理的幻想狀況，但請求一切爭議都能一次性處理生怕并不實際。與平易近事案件可以經由過程訴訟費對當事人包養網 的行動停止必定的領導和規范分歧，行政訴訟為了盡能夠保證當事人權力，僅收取較低的訴訟費。此時，即便當事人可以或許接收行政復經過議定定和一審訊決成果，仍能夠由於不用承當過高的經濟本錢而持續追求接濟。是以，請求必需一次性處理行政爭議，生怕對“本質性處理行政爭議”提出了過高的請求。在剔除“一次性”請求后，該不雅點本質上還是采取“實體+法式”的判定尺度。包養 有學者以為，評價行政爭議能否獲得本質性化解應該從法令、現實和當事人3個維度考核。[11]斟酌到依法判決必需樹立在查清現實的基本上，法令維度和現實維度可以整合為一個維度。整合后的評判尺度與“實體+法式”的判定尺度雖有趨同之處，但也有所差別。其重要差別在于，該尺度固然器重當事人承認的行政爭議本質性化解，可是也并非無準繩地將就當事人，假如當事人的訴求不具有合法性，就應該領導其回回感性，以完成爭議的天然消解。[12]
回納上述不雅點可以看出，已有不少學者承認經由過程“實體+法式”的尺度來判定爭議能否獲得本質性處理。各不雅點之間的不合重要表現在，能否應以當事人未啟動法式作為法式終結的判定尺度。特殊是，假如曾經依法對爭議的實體題目停止處置，可是當事人經奉勸依然不克不及回回感性，此時可否視為爭議曾經本質性處理。筆者以為，這一差別表現出“實體+法式”判定尺度的題目，法式能否結束并不合適作為判定爭議能否獲得本質性處理的尺度，來由如下：
第一，法式自己具有價值，法式未終結不代表當事人的權力沒有獲得法令維護。行政接濟法式假如不克不及從本質上處理題目，確切能夠招致“法式空轉”,既揮霍國度資本，也徒增群眾訟累。[13]可是，并非在一切情形下都必需直接針對實體題目作出判決。例如，在漏掉訴訟餐與加入人或許訴訟懇求的情況下，二審法院將案件發還重審，恰是為了保證原原告兩邊在訴訟法式中的權力。並且，當事人對這種裁判方法能夠抱有較高等待，固然發還重審沒有徹底終結訴訟法式，可是不克不及簡略以為其晦氣于本質性處理行政爭議。
第二，過火誇大案結事了能夠招致行政接濟軌制的同化。客不雅而言，膠葛在任何社會中都普遍存在，並且良多膠葛能夠無法徹底處理。但是，部門膠葛無法徹底處理未必會對社會穩固形成本質性影響，過火誇大案結事了反而能夠激發諸多題目。例如，在實行中，為化解行政爭議，某些行政機關采取相安無事的立場，不合錯誤守法行動停止處分和究查，甚至在法治框架之外“花錢買安然”,以完成概況上的“案結事了”。[14]此外，也存在當事人經由過程不竭請求行政復議、提起行政訴訟的方法向當局施加壓力，以完成分歧理好處訴求的極端個案。[15]針對這種極端個案，即便復議和訴訟法式已徹底終結，當事人仍能夠經由過程信訪等方法持續施壓。假如一味尋求案結事了，無異于激勵當局“花錢買安然”。
第三，當事人的心坎認同未必具有穩固性，接濟法式隨時能夠被從頭啟動。法式能否終結有時是由行政主體一方決議，如原行政行動被撤銷后，行政主體需斟酌能否從頭作出行政行動。可是，絕對人一方也可以經由過程請求行政復議、提起行政訴訟，或在不服一審訊決時提起上訴等方法啟動后續的接濟法式。凡是而言，當事人更追蹤關心其本身好處，而對保護行政法治、推動依法行政等巨大敘事往往并不熱衷。[16]是以，當事人的決議計劃往往是基于其好處斟酌，假如呈現新的情形可以取得更年夜好處，即便此前已與對方就行政爭議的處理計劃告竣分歧看法，當事人的立場也能夠呈現反復而從頭追求接濟。由此，就能夠激發曾經被本質性處理的行政爭議需求再次處置的悖論。
當然，不以法式能否終結作為“本質性處理行政爭議”的判定尺度，并不料味著不斟酌或不尊敬當事人的意愿。在法令答應的范圍內，盡能夠完成法令後果和社會後果的同一是幻想的選擇。可是，從本質法治的態度動身，司法運動中并不老是可以或許統籌兩種後果，其所尋求的法令後果內涵地包括對社會後果的考量。[17]在依法對行政實體法令關系停止處置后，當事人可以或許息訟罷訪，當然是最好的成果；可是對于依然決議持續追求接濟確當事人，有關部分在停止依法處置后，也不宜過度傾瀉時光和資本。從最基礎上講，行政爭議能否獲得本質性處理，應該僅從實體層面即法令維度停止判定，考量行政實體法令關系能否根據法令規則停止處置。對于法令規則缺位或許法令規則確切沒有斟酌到極端特別情形的案件，才需求徵引法令準繩。只需案件曾經根據法令規定或法令準繩停止處置，并獲得有用履行，即可認定行政爭議已取得本質性處理。
(二)僅“法式空轉”案件需求停止本質性處理
若以“實體+法式”作為“本質性處理行政爭議”的判定尺度，則無須對“本質性處理行政爭議”的實用范圍停止切磋。必定水平下去說，只要處理一切案件，才幹到達使當事人不再追求進一個步驟接濟的目標。既往研討也表現出這一偏向，學者們均誇大“本質性處理行政爭議”,而較少切磋其能否具有特定的實用場景。可是，“本質性處理行政爭議”的提出，旨在應對“法式空轉”而招致的“兩高兩低”題目。那么，能否一切行政爭議都需求本質性處理，就有會商的需要。
固然各類政策文件頻仍指出應該防止“法式空轉”,可是今朝尚無官方文件對“法式空轉”作出界定。有學者以為，行政訴訟中“法式空轉”重要表示在兩方面：一是法院停止法式性裁駁，或許固然作出了實體性判決可是未正面回應該事人的訴求，招致“案結事不了”；二是被告的訴求需經二審、再審甚至查察院抗訴才幹終極完成。[18]需求廓清的是，案件不克不及一次性處理未必就屬于“法式空轉”,如一些案件自己存在嚴重爭議，分歧層級的法院持有分歧看法也屬正常。是以，所謂“法式空轉”,重要指判決雖情勢上合適法令規則，可是并未現實回應該事人訴求，即完成了“法制”而未到達“法治”。在這種情形下，接濟法式固然一向在停止，爭議卻未獲得處理，甚至能夠招致爭議愈演愈烈。例如，或人因違背《中華國民共和國治安治理處分法》被罰款而請求行政復議，請求撤銷罰款決議。行政復議機關經審查以為其確切守法而作出保持決議，即便當事人又提起行政訴訟甚至上訴、申述，但因接濟法式一直在正面回應其訴求，故該案就不屬于“法式空轉”。若罰款本應撤銷，而行政復議機關某人平易近法院一直以為行政行動符合法規，則因其接濟法式正面回應了當事人訴求，故該案也不屬于“法式空轉”。至于在此經過歷程中行政復經過議定定、行政訴訟判決能否“本質符合法規”或“情勢符合法規”,則另當別論。
現實上，聯合“本質性處理行政爭議”的實際基本也可以得知，并非一切行政爭議都需求停止本質性處理。今朝，學界廣泛承認“本質性處理行政爭議”的實際基本是本質主義法治不雅。[19]情勢法治誇大嚴厲實用法令，但法令老是具有必定的滯后性，無法完整涵蓋實際生涯中的一切情形。外行政爭議處理經過歷程中，若僅逗留于在法令規范層面審查行政行動的符合法規性，則不免招致被告實體權益未獲得本質性接濟的題目。[20]是以，行政復議機關和國民法院在處置行政爭議時，不該只是簡略按照法令停止處置，對行政行動“一撤了之”,而應聯合公正公理等法令準繩，在個案中實在保護當事人好處，對實在體訴求停止妥當處置，甚至一并處理行政爭議之外的其他爭議。不然，就能夠呈現“法式空轉”。可是，這并不料味著行政復議機關某人平易近法院在膠葛處理經過歷程中，可認為完成所謂個案公理而不受任何限制。情勢法治是本質法治的條件，只要先做到“依法而治”,才能夠繼而達致“良法善治”。誇大“本質性處理行政爭議”是由於情勢法治固然有其缺點，可是其內含的“規定認識”是可取的，表現了對法令的基礎尊敬，是法治的最低請求。何況，部門行政爭議顛末多輪法令法式仍未化解，其緣由并紛歧定是行政復議機關和國民法院未根據本質法治處理爭議，而能夠是情勢法治都未被嚴厲遵照。是以，不宜簡略地將本質法治視為情勢法治的進級版，而將“本質性處理行政爭議”泛化實用。既然“本質性處理行政爭議”是為清楚決“法式空轉”題目，那么其實用范圍便應限制于“法式空轉”案件。若不合錯誤詳細情形停止區分，一概請求對爭議停止本質性處理，則只能招致“本質性處理行政爭議”概念的濫用，甚至形成一切案件均可被和諧化解、一切法令規范均可被衝破的不良后果。在此情形下，若連基礎的情勢法治都遭到腐蝕，則本質法治也將難以有用維護當事人的符合法規權益。
當然，在“法式空轉”案件中，當事人的訴求也應該合適本質法治的請求。這是由於，固然國度具有依法處理膠葛的職責，可是其并不具有在法令框架之外知足分歧理訴求的權利。依據《行政復議法》第5條和《行政訴訟法》第60條的規則，調停不得傷害損失國度好處、社會公共好處和別人符合法規權益。行政復議機關和國民法院假如在調停經過歷程中知足了當事人的分歧理訴求，也屬守法。
(三)規定類案界線是本質性處理行政爭議的主要目標
“本質性處理行政爭議”旨在經由過程對行政實體法令關系的處置，回應該事人的訴求，從而維護其符合法規權益。可是，除維護當事人符合法規權益之外，“本質性處理行政爭議”能否還有其他目標取向，仍須進一個步驟切磋。
關于“本質性處理行政爭議”在維護當事人符合法規權益以外的目標取向，重要有“社會管理說”和“類案界線說”兩種不雅點。持“社會管理說”的學者以為，“本質性處理行政爭議”在監視依法行政的同時，還應知足保護穩固的社會管理需求，使社會次序恢復正常狀況。[21]持“類案界線說”的學者以為，“本質性處理行政爭議”應該經由過程對案件的審理，了了此類案件的處置界線，促使行政機關和社會成員自發規范本身行動。[22]客不雅而言，行政復議機關和國民法院不成能完整不斟酌對國度政策的貫徹落影機對準了那些人。實，而只是純潔地對膠葛和沖突停止處置包養 。[23]是以，在處理行政爭議經過歷程中，恰當統籌保護社會穩固的管理需求無可指責。可是，過火誇大保護穩固能夠發生不良后果。例如，行政機關能夠為盡快終結法式而不敢依法實行職責，甚至能夠招致當事人因對爭議處理成果不滿而上訴或申述的符合法規權力遭到不妥限制。是以，應該將社會管理後果歸入法令後果中予以考量，而不用將其作為一項自力目標。同時，將規定類案界線作為“本質性處理行政爭議”的目標，有助于明白行政權利鴻溝，完成維護當事人符合法規權益與監視依法行政的同一。詳細而言：
第一，“本質性處理行政爭議”不克不及局限于處理個案中的膠葛。
本質性處理的對象是“法式空轉”案件，而形成“法式空轉”的一個重要緣由在于，部門案件的時光跨度較年夜、政策根據曾經屢次變遷，或許案件觸及的法令關系比擬復雜，招致行政復議機關某人平易近法院確切難以處置。對于此類案件，假如僅局限于在個案處置中處理爭議，能夠使大眾誤以為一切膠葛均可經由過程行政復議或行政訴訟處理，招致大批案件涌向行政復議機關和國民法院，從而進一個步驟加劇復議和訴訟壓力。假如可以或許在個案處置的基本上了了類案處置界線，特殊是為行政機關行使權柄的方法規定界線，則可以在很年夜水平上起到“訴源管理”的後果。[24]
第二，行政復議機關和國民法院具有充分的手腕對類案界線加以了了。
在“本質性處理行政爭議”經過歷程中可否了了類案界線，除了要斟酌這一目標能否具有合法性之外，也要斟酌行政復議機關和國民法院能否具有與之婚配的方法和手腕完成目標。現實上，現行法令系統曾經為行政復議機關和國民法院供給了充分的手腕。例如，經由過程行政復經過議定定和司法裁判，既可以對個案中的膠葛停止處置，也可認為類案供給參照；行政復議機關在打點行政復議案件經過歷程中可以制刊行政復議看法書，請求被請求人或其他上級行政機關對同類守法或不妥行動停止改正，收到行政復議看法書的機關還需求將落實看法書任務的情形傳遞行政復議機關；國民法院經由過程調停、息爭等方法了案后，也可以經由過程提出司法提出的方法對行政機關停止監視，并對類案界線加以明白。上述方法均可以起到“審理一案、治理類案、削減量案”的後果。[25]
第三，在實行中曾經獲得傑出成效。
例如，在“廣州某扶植無限公司訴廣州市處所稅務局第一稽察局稅務處置決議案” [26]中，最高國民法院撤銷了稅務機關的稅務處置決議，并經由過程判決明白，以拍買價格作為計稅根據具有合法性，即便拍買價格偏低，稅務機關行使審定權時仍應遭到限制。該判決不單處理了原原告之間連續近10年的行政爭議，也為同類案件確立了參照尺度。又如，四川省高等國民法院就工傷保險“雙賠”題目，經由過程制發司法提出，推進省當局廢除有關行政規章，每年削減工傷保險類行政案件逾千件。[27]
二、現有膠葛處理形式的學理剖析
在對“本質性處理行政爭議”停止界定和了了的基本上，還須進一個步驟選擇與之相婚配的膠葛處理形式，從而增進膠葛的有用化解。關于應該采取何種膠葛處理形式，今朝重要有以下幾種不雅點需求辨析。
(一)合意終結形式
合意終結形式重要經由過程和諧、調停、息爭等方法處理行政爭議。[28]其處理的爭議范圍不只限于當事人訴爭的行政爭議，也包含其他聯繫關係爭議，從而到達案結事了的社會後果。[29]和諧化解的方法不單為學者所倡導，[30]在實行中也……遭到實務部分喜愛。例如，依據上海市高等國民法院印發的《關于進一個步驟完美行政爭議本質性處理機制的實行看法》(以下簡稱《上海市高院實行看法》)第1條的規則，對于特定情況的行政案件，本市國民法院應該將爭議本質性處理貫徹于訴訟全流程，安身和諧化解與依法裁判無機聯合，增進行政爭議穩妥處理。有學者以為，將“和諧化解與依法裁判無機聯合”作為增進行政爭議穩妥處理的基礎戰略，彰顯了和諧化解外行政爭議本質性處理途徑譜系中的優先位置。[31]依據《行政復議法》第5條的規則，在不違背符合法規、自愿的準繩，不傷害損失公共好處的條件下，行政復議案件可以停止調停，故除了可以外行政訴訟經過歷程中選擇實用合意終結形式，外行政復議階段也可以采用合意終結形式處理行政爭議。
由于合意終結形式不只能處理訴爭行政爭議，還可以經由過程和諧化解的方法一并處理其他聯繫關係爭議。是以，合意終結形式處理爭議的范圍更年夜，與“本質性處理行政爭議”回應該事人公道訴求的目的相契合，有助于在客不雅上化解行政爭議。可是，合意終結形式的毛病也很是顯明：
第一，未必有利于維護當事人的符合法規權益。
外行政訴訟中，基于國度權利構造的運轉邏輯，國民法院在和諧化解經過歷程中也會存在必定的偏向，即更重視能否能盡快處理膠葛，至于處理計劃能否對當事人最有利，則不是其重要斟酌。外行政復議經過歷程中，行政復議機關與被請求人同屬行政機關且具有高低級關系，因此能夠存在相似題目。此外，案件經由過程和諧等方法了案后，若當事人以為和諧成果不公，則再次啟動法定法式停止接濟將面對較年夜艱苦。[32]
第二，弱化對行政機關的監視，能夠傷害損失公共好處。
普通情形下，經由過程和諧化解等方法處理行政爭議，并不觸及對行政行動符合法規性的評價。是以，和諧化解方法固然可以促使兩邊更快告竣分歧，可是這一方法能夠使行政復議和行政訴訟的監視效能弱化，從而背叛其立法目標，這一題目在實行中已有所浮現。例如，安徽省高等國民法院在2020年發布的8起本質性處理行政爭議典範案例均是經由過程和諧化解的方法了案，至多在公然報道中國民法院并未對行政行動的符合法規性停止評價，行政接濟軌制的監視感化未能獲得充足表現。[33]是以，過度誇大經由過程合意處理爭議，能夠招致法式守法等本應經由過程撤銷等方法予以監視改正的行動終極也經和諧后依照撤訴處置，從而難以充足施展行政接濟的監視效能。此外，行政機關愿意接收調停很能夠是由於本身確切存在必定的守法情況，一旦當事人“漫天要價”,行政機關亦能夠為防止承當敗訴等晦氣后果而予以讓步，從而使公共好處遭到傷害損失。
第三，難以經由過程個案處置確立類案規定，能夠下降行政接濟軌制的公信力。
行政爭議經由過程和諧等方法了案的，普通不合錯誤處置經過歷程和處置成果停止公然。是以，合意終結形式固然可以處理個案膠葛，可是無法為行政機關和社會大眾確立類案實用規定，短期內固然能完成“案結事了”的管理後果，可是難以塑造持久穩固的社會次序。並且，若案件重要采取合意終結形式，則能夠招致社會大眾對行政接濟軌制發生不敢于對行政行動停止符合法規性評判的“和稀泥”印象，傷害損失行政接濟軌制的公信力。
綜上，合意終結形式固然可以或許一并處理聯繫關係爭議，有助于盡快完成“案結事了”,可是未必可以或許充足維護絕對人的符合法規權益，還能夠損及行政接濟軌制監視目標的完成。是以，不宜將合意終結形式作為“本質性處理行政爭議”的重要膠葛處理形式。
(二)實文體決終結形式
所謂實文體決終結形式，是指行政復議機關某人平易近法院重要經由過程依法作出復經過議定定或裁判的方法，針對當事人的實體訴求作出判決，化解當事人訴請處理的行政爭議，將“案結事了”的社會後果樹立在法令後果基本之上的膠葛處理形式。[34]法院作為司法機關，經由過程
